L'avenir de l'Union européenne

Vers une puissance publique organisée selon les principes du fédéralisme.

Par Guillaume Delmotte

 

Les socialistes européens devraient porter leur attention et leur réflexion sur deux éléments qui me paraissent primordiaux alors que le Traité de Lisbonne est en cours de ratification : d’une part, la méthode qu’ils comptent suivre pour approfondir la construction européenne (I) et, d’autre part, l’objectif qu’ils entendent assigner à l’Union européenne (II).

I. La méthode de la construction européenne : du fonctionnalisme au fédéralisme

Comment faire progresser l'Europe ?

Pour répondre à cette question, il est parfois proposé de relancer « l’Europe des projets ». Parmi ces projets, celui qui est évoqué le plus souvent concerne l’énergie. Il s'agirait de fonder une véritable politique commune autour de la problématique énergétique, dans la mesure où celle-ci favoriserait l'éclosion d'un « intérêt général européen ». Il ne s'agit donc pas d'autre chose que de perpétuer la méthode Monnet en créant une « solidarité de fait » entre Européens, grâce à des « réalisations concrètes » : ce fut l'Europe du charbon et de l'acier dans les années 1950, ce serait aujourd'hui l'Europe de l'énergie.

Instruits par l'expérience historique, nous savons que cette démarche fonctionnaliste a montré son efficacité et il est certain que la question énergétique (qui a pour corolaire notre modèle de développement économique) est une porte d'entrée à la hauteur des « défis » du siècle à venir.

Néanmoins, cela suffit-il ? A mon sens, non. On trouve une illustration de l’insuffisance du fonctionnalisme à propos du budget de l’Union européenne. Il est souhaitable sur ce plan de voir s'inverser les tenants et les aboutissants de la négociation budgétaire en Europe et passer d'une logique où domine l'intérêt national à une logique de « l'intérêt général européen ». Mais le Conseil européen, en l'état actuel, ne peut être le lieu où s'exprime cet intérêt. L'institution d'une présidence stable et autonome du Conseil européen, grâce au Traité de Lisbonne, permettrait peut-être d'aller dans ce sens. Nous avons besoin d'une gouvernance européenne supranationale, c'est-à-dire, disons le mot, d'une gouvernance fédérale européenne. Nous voyons donc resurgir ici la question institutionnelle, que l'adoption du Traité de Lisbonne n’épuise pas. Tant que l'impulsion politique fondamentale de la construction européenne ne dépendra pas d'une institution de type fédéral plutôt qu'interétatique comme aujourd'hui, il ne pourra y avoir de réel progrès dans la voie de l'intégration politique. La Commission et le Parlement européen sont les seules institutions qui transcendent aujourd'hui les intérêts nationaux. La nouvelle présidence du Conseil européen devrait pouvoir exprimer elle aussi cet intérêt général européen tant recherché – le Conseil des ministres étant l'institution où se traduit le principe de participation des Etats fédérés, inhérent au fédéralisme (1). Si nous voulons un budget européen alimenté par des ressources européennes (par exemple, une part de l'impôt sur les sociétés), un budget décidé en fonction des besoins de l'Union, et non pas seulement issu de l'addition (et de la soustraction...) des intérêts des Etats, alors il nous faut des institutions politiques qui expriment l'intérêt général européen dans toute sa plénitude.

Le fonctionnalisme est donc nécessaire mais insuffisant. Seul le fédéralisme institutionnel et budgétaire peut faire progresser l'expression de l'intérêt général européen. C'est d'autant plus vrai que si le « concert des Nations » pouvait encore porter ses fruits dans l'Europe des Six de l'après-guerre, avec des chefs d'Etat et de gouvernement dont les options idéologiques étaient proches et les expériences personnelles nourries par deux guerres mondiales, en revanche, la seule coopération intergouvernementale est inadaptée dans une Union de 27 Etats faisant face à la « globalisation ».

II. L’objectif de l’Union européenne : de la régulation à la puissance publique

Afin d’affronter cette dernière et d’en être partie prenante, tout le monde parle de « régulation ». Il n'est guère de terme plus galvaudé dans le discours politico-économique. Mais à quelle régulation fait-on référence ici ?

Le marché intérieur est aujourd'hui partiellement régulé, au sens où toutes les politiques d'accompagnement de l'ouverture de ce marché – politique régionale, harmonisation fiscale, cohésion sociale, etc. – sont encore loin d'être toutes effectives, si l'on songe seulement au problème du « dumping fiscal ». Les socialistes européens doivent évidemment œuvrer au renforcement de ces politiques et favoriser la solidarité européenne. Le droit européen le plus avancé et le plus efficace en matière de régulation du marché est sans conteste celui de la concurrence. A bien des égards, ce droit est la traduction de la conception néo-classique de la concurrence pure et parfaite. Il comprend deux volets : l'un s'appliquant aux entreprises, l'autre aux Etats. Si le droit appliqué aux entreprises (ententes, abus de position dominante, concentrations...) n'est a priori pas critiquable en soi (la lutte contre les monopoles est un combat historique de la gauche, ne l'oublions pas !) et même, est à porter au crédit de la construction européenne (il n'est qu'à voir l'affaire Microsoft), en revanche, le régime juridique des aides d'Etat mérite d'être interrogé. La critique d'une partie de la gauche à l'égard de ce dernier doit être prise au sérieux – cf. les travaux de l'économiste Frédéric Lordon (2). Si les restrictions apportées à ces aides peuvent se justifier eu égard aux distorsions de concurrence entre Etats que celles-ci peuvent engendrer, il est clair qu'elles portent atteinte à l'action publique en matière économique et industrielle, et ce à l'heure de la globalisation et de l'exacerbation de la compétition mondiale. Des aménagements ont certes été adoptés depuis les années 1990 (dérogations, règlements d'exemption...), mais les aides d'Etat demeurent fortement encadrées.

Si la capacité d'action des Etats se trouve ainsi amoindrie, il faut alors repenser l'action publique à l'échelle de l'Union européenne en passant du contrôle des aides d'Etat à la promotion des aides de l'Union, ce qui repose la question institutionnelle et budgétaire évoquée ci-dessus. L'Union européenne doit devenir une puissance publique capable de mener une politique monétaire, budgétaire, macro-économique (l'invocation d'un droit pour l'Union de « faire du déficit » n'a pas de sens avec un budget tel qu'il est dimensionné aujourd'hui) et industrielle. Dès lors, il est permis d’interroger à nouveaux frais les fondements du droit de la concurrence appliqué aux entreprises, dans la mesure où la rigueur des règles procédurales relatives au contrôle a priori des concentrations d’entreprises peut rendre difficile la constitution de groupes industriels de taille mondiale. Pourtant, ce n’est qu’ainsi que l’Union sera capable de relever les « défis » de la rude compétition économique à l’oeuvre à l’échelle internationale et de jouer un rôle majeur dans la « régulation » des échanges mondiaux, dont les principes doivent également être définis en réformant les institutions internationales.

Jean Monnet, dans une note adressée au CFLN le 5 août 1943, écrivit : « il est essentiel que soit empêchée la reconstruction des souverainetés économiques »(3). Il évoqua alors le concept d’« une Fédération ou une entité économique commune ». Un peu plus tard, il lança l’idée d’« un pays industriel européen » dont les productions seraient « exploitées au profit de l’Europe entière »(4). Le projet de la CECA était bien sûr en germes dans ces propos. Mais seule une partie du programme a été réalisée : la disparition des « souverainetés économiques » nationales, ce qui a correspondu à une première phase historique de la construction européenne. L’heure est aujourd’hui à la constitution d’une souveraineté économique européenne, qui doit s’entendre comme une capacité d’intervention de l’Union européenne en tant que puissance publique agissant sur la scène mondiale.

L'Europe ne doit donc pas seulement être envisagée comme un espace intérieur à construire mais aussi comme une entité qui doit s’inscrire dans le monde. Autrement dit, l'Europe ne doit pas seulement être un espace économique, ce devrait être aussi un lieu politique.

1 L’autre grand principe du fédéralisme est celui de l’autonomie : les Etats fédérés peuvent notamment légiférer dans leurs domaines de compétence propres.

2 Voir, par exemple, L'Europe concurrentielle ou la haine de l'Etat

3 Cité par Marie-Thérèse BITSCH, Histoire de la construction européenne, Complexe, 2004, p. 62

4 Idem

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